行政法中的时效

(一)行政处罚的时效

一般情况下,行政处罚的时效为2年,《行政处罚法》第29条规定:“违法行为在2年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

“法律另有规定的”主要指《治安管理处罚法》第22条,该条规定:“违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。前款规定的期限,从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

行政法中的时效

也就是说如果违法行为时在6个月后被公安机关发现,或者在2年后被其他行政机关发现,无论何时发现了这一违法事实,对当时的违法行为人不能再给予行政处罚。法律这样规定的目的在于督促行政机关集中精力査处案件,克服效率低下的官僚主义作风,提高工作效率,同时也可以防止因事过境迁而增加案件调查取证的难度,减少行政处罚发生错误的可能性。

但是由于时效届满而对违法行为人不再处罚,是不是意味着放纵违法,让违法分子有机可乘呢?事实上违法行为人在追诉期内没有再实施违法行为,不再危害社会,从行政处罚的目的来看再惩罚也没有意义了。法律不是为惩罚而惩罚,是为了防止违法后果的进一步蔓延,教育违法行为人改正违法行为,遵守国家法律,这正是“处罚和教育相结合”原则的具体体现。

违法行为发生之日很容易理解,是指违法行为完成或者停止之日。如销售侵犯注册商标专用权的商品,应当以销售完毕的最后一天起开始计算追责时效。

上述规定中的“连续或者继续状态”含义又是什么呢?

所谓连续状态是指行为人由于同一个或者概括的同一违法目的,连续多次实施性质相同的违法行为,而触犯同一个法条的情况。比如在不长的时间内多次贩卖盗版光盘、多次制售伪劣食品等,就要从最后一个违法行为实施完毕时计算。对于有连续状态的违法行为,各个行为也是单独的违法行为,但由于性质相同,所以视为一个行为进行处理。

所谓继续状态是指行为人的一个违法行为实施后,该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。比如运输违禁品,在路途上用了5天时间,应当以最后一天将违禁品转交他人起开始计算期限;施工噪音扰民,这些行为虽然经过的时间可能较长,但实质上只是一个行为,因此只能适用一次行政处罚;再比如《广告法》中的虚假宣传以及工商管理中的无照经营都是继续违法的典型形态。

此外,对于一些特殊领域的违法行为,由于界定非常模糊,国家有关部门会通过规范性文件的形式确定是否属于继续状态。

最后应当提醒的是,超过追究时效不再予以处罚不等于就默认为该行为就合法了,该行为仍然构成违法,只是不再处罚而已,但行政机关仍然可以釆取行政处理措施,比如责令改正,否则违法行为或其结果继续存在就与立法本意相违背了。所以,试图钻时效空子的想法是要不得的。

(二)行政复议的“60″日规定

行政复议是公民、法人或者其他组织不服行政机关做出的具体行政行为而要求有关部门重新对行为进行审查的一种制度,它是行政救济的途径之一。受理复议的部门一般是作出行政行为部门的同级政府或者上一级主管部门。

行政复议作为一种救济方式同样需要在一定的时间期限内进行,一旦超过时限,复议机关可以裁决不予受理,法律就视为当事人自动放弃了复议申请权,从而导致其权利不能得到救济。《行政复议法》第9条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”(需要说明的一点是,法律为申请行政复议以及下面提到的行政诉讼所规定的时间限制并没有像《民法通则》中那样明确使用“时效”这个称谓,更准确地讲,这应当属于一种申请期限。但是为方便起见,这里统称为时效。)根据上面的规定,行政复议的起算点应当是“自知道该具体行政行为之日起60日内”,那么什么情况下当事人才算是“知道”呢?为了明确这个问题,《行政复议法实施条例》做了进一步的解释:

1.当场做出具体行政行为的,自具体行政行为做出之日起计算。比如交警现场处罚的,那么被处罚人当场就知晓了处罚内容,因此从处罚当日起开始计算60天的期限。

2.载明具体行政行为的法律文书直接送达的,自受送达人签收之日起计算。比如行政机关撤销单位资质证书的,从被撤销单位签收行政机关的处理决定之日开始计算。

3.载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的,自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算;没有邮件签收单的,自受送达人在送达回执上签名之日起计算。这主要适用于行政机关邮寄送达的情况。

4.具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的,自公告规定的期限届满之日起计算。这主要适用于行政机关公告送达的情况,比如由于联系不上当事人而公告送达行政处罚决定书等。

5.行政机关做出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织,事后补充告知的,自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算;

6.被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的,自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

此外,如果行政机关做出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的,视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。媒体就曾报道过一农妇向海南省高院上诉讨回申请复议权的案例:

2004年5月1日镇政府向农妇王某送达一个关于土地纠纷的决定,王某当即提出异议并拒绝签收,工作人员便将决定书拿回。6月23日,村干部又将决定书送到王某家中。7月5日,王某就处理决定向县政府提出了行政复议的申请,却被以“王某的申请超过60天的申请复议期限”为由,决定终止行政复议。王某不服提起诉讼,一审法院支持县政府的决定,但二审法院海南省高院认为证据不足以证明5月1日进行了留置送达,因此判决撤销了政府的“终止行政复议”通知,并且限其在判决生效之日起60天内,向王某做出行政复议决定。

从这个案例中我们可以看到,法律为了保护公民的行政复议权利,对行政机关作出行政决定的程序做出了严格规定。行政机关必须按照法定程序履行职责,否则会由于行政行为存在瑕疵而影响其效力。

根据《行政复议法》的规定,由于不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,行政复议的申请期限可以中止,自障碍消除之日起继续计算。中止的理由包括:作为申请人的自然人死亡,其近亲属尚未确定是否参加行政复议的;作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力,尚未确定法定代理人参加行政复议的;作为申请人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的等等。还需要注意的是,行政复议的时效与民事诉讼时效不同,没有中断的规定。

(三)行政诉讼的期限

行政诉讼对于社会大众而言已经非常熟悉了,就是人们常说的“民告官”。我们国家从1990年10月1日开始实施行政诉讼制度。过去是民不与官斗,现在是民可以告官。很多人还记得三十多年前电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农村妇女秋菊,可以说,她就是行政诉讼的代表。三十多年来,行政诉讼发挥了化解行政争议,消除民怨,密切官民关系的作用,在一定程度上倒逼着行政机关去依法行政。

生活中由于当事人对时效缺乏了解和重视,致使起诉超过时效被法院驳回,丧失通过司法途径主张权利的情况经常发生。因此,在本身就存在“告状难”的情况下,如何不会因为自身的失误而败诉也是一个非常值得重视的问题。

行政诉讼起诉期间是行政相对人认为自己的权益被国家机关及其工作人员侵犯而向法院提起行政诉讼的法定时限。根据新《行政诉讼法》第46条:“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。”

如果公民根本不知道行政机关做出的具体行政行为内容,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称行政诉讼法司法解释)规定起诉期限就应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。

对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起超过20年、其他具体行政行为从做出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。如果发生当事人被依法行政拘留等人身自由受到限制的情况,那么被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。

法律之所以做出上面的这些规定,不是为了限制公民的权利,而是为了督促公民尽快行使权利和履行义务,同时也便于法院及时收集证据,解决纠纷,避免无限期地拖延时间。

但是根据行政诉讼法司法解释的规定,行政机关做出具体行政行为时,如果没有告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,不过从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。我们可以看一个案例:

郭女士是一个房屋的业主,2010年4月19日某区建设局对她的房屋进行了强制拆除。郭女士不服于2012年10月23日向该区法院提起了行政诉讼。法院查明建设局已在拆除当天告知了郭女士丈夫及其儿子,她的丈夫和儿子在审理中也承认与建设局协商了拆除事宜,因此认定郭女士应当知道2010年4月19日拆除的事实,并判决驳回起诉。

在这个案例中,法院就是根据相关案件事实推定郭女士知道建设局的拆除事实,虽然当时建设局没有告知郭女士行政诉讼的权利,但由于已经超过了2年,郭女士最终仍然没有取得法院的支持。所以,对于试图通过行政诉讼维护自己权益的人来说一定要树立“时间”意识,要与诉讼时效赛跑,在法定的期限内收集证据,完成起诉工作。

在本次《行政诉讼法》修改时,考虑到目前我国大多数群众法律知识欠缺、法律咨询渠道不畅的实际情况,将原来规定的3个月的诉讼时限延长到了6个月,因为过短的起诉期限会直接导致当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵害,无法及时提起诉讼。

还有一个值得注意的问题,行政诉讼的起诉时限与民事诉讼起诉时限不同,上面我们已经说过,超过诉讼期限提起民事诉讼当事人丧失的是“胜诉权”,而在行政诉讼中当事人丧失的不仅仅是胜诉权,还包括诉权,也就是起诉的权利,既然诉权都没有了,更谈不上胜诉了。从法院的判决结果看,超过诉讼时效的民事诉讼,法院会判决“驳回诉讼请求”,也就是说你可以起诉,但是法院不会支持你的任何诉讼要求;超过诉讼时效的行政诉讼,法院会“裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉”,即直接否定起诉的权利。

此外,与行政复议时效相比,行政诉讼没有中止的规定,而是可以延长,即公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后10日内,可以申请延长期限,但需要由法院决定是否可以延长;而且行政诉讼时效与行政复议一样同样没有中断的规定,这也是与民事诉讼时效的不同之一。上面我们已经说过,在民事诉讼中,只要当事人有意识地提出自己的主张,权利人主张权利、义务人同意履行义务,那么时效就可以中断而重新计算。但是在行政复议和行政诉讼中即使行政相对人通过信访、投诉等形式向行政机关主张自己的权利,由于法律没有规定,仍然不会起到时效中断的效果。

(四)国家赔偿的期限

1995年1月1日起开始实施的《国家赔偿法》被誉为“中国法治建设的里程碑”,但由于在执行过程中存在赔偿案件少、数额低、获赔困难等情况,被戏.称为“国家不赔法”。因此,2010年和2012年我们国家先后对《国家赔偿法》进行了修订,降低了申请赔偿的门槛,完善了赔偿程序,更重要的是首次对精神损害抚慰金做出了明确的规定,使《国家赔偿法》实至名归,切实成为保障公民权利的法律。

根据新《国家赔偿法》,赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年,自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。

这个2年时效是行使国家赔偿请求权的时效,而不是诉讼时效。如果请求人在2年内不行使请求权请求赔偿义务机关处理,他就丧失了请求权,赔偿义务机关有权拒绝赔偿。当然,如果当事人被羁押等限制人身自由,比如正在服刑期间,失去人身自由的时间不计算在2年的期间内。

如果当事人在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。

国家赔偿请求适用时效中止,但是不适用中断和延长。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内,因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的,时效中止。从中止时效的原因消除之日起,赔偿请求时效期间继续计算。

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